运用律师代理功能 和谐处理敏感案件
闫凤翥
【目 录】
1，建立完善的“一稳、二深、三沟通”的敏感性案件办案模式
2，律师代理群体性案件的准则
3，律师代理群体性案件的必要性
4，结论
【关键词】律师 代理 群体性 案件
【内容提要】群体性案件即敏感案件，往往规模大、矛盾激烈、对抗性强，主要发生在土地征收、房屋拆迁、库区移民、企业改制、环境污染以及农民工权益保障等方面，大部分和地方政府滥用行政权力，侵害弱势群体的利益相关，如果处理不当，对国家、社会有着不容忽视的影响①。正因为如此，对于律师是否代理群体性案件，各部门对此一直有着不同的见解，有些政府甚至将律师代理群体性案件视为和政府对抗，对律师的执业行为予以限制。同时我们也看到，有些律师缺乏处理群体性案件的执业素养和能力，在代理群体性案件后，鼓动当事人采取非法方式实现自己的利益诉求，造成了目前律师代理群体性案件的“囚徒困境”。
通过法律途径解决群体性事件是“成本最小”、“最理性”的解决方式，诉求群体希望通过法律途径解决矛盾②。但由于律师参与群体性案件面临较大的风险，有时甚至连个人的人身权利都得不到保障，很多律师出于防范风险的考虑，不愿意受理群体性案件。我国正处于社会转型时期，缺乏规范的利益诉求机制和司法保障机制，有些政府部门对此采取简单粗暴的高压政策，大多数群体性事件被迫通过非理性、非法律、甚至暴力的“私力救济”方式寻求解决，而这种救济方式不但无助于矛盾的解决，反而引起更大的矛盾反弹和社会不稳定。
2005至2010年的6年间，通过代理九江、夏邑、石家庄、烟台、佛山、陇南、鄄城、中山、黑河、沈阳、三门峡、峨眉、重庆、百色、晋江、黄山等典型群体性案件的和解案件中，由于笔者的积极谋划、利用专业特长，在有效的维护农民权利的同时，又维护了重点项目的开发、政府经济建设的大局、当地社会稳定。创造性的变“利益冲突”为“利益统一”。充分发挥了律师在处理群体性案件中的桥梁和纽带作用，为缓解社会矛盾，构建和谐社会展现了社会主义律师的光辉形象。
笔者通过代理因土地征收引发的群体性敏感案件的实践，总结出几点做法供律师界、法律界朋友参考。
一、建立完善的“一稳、二深、三沟通”的敏感性案件办案模式。
一稳：就是律师在接待群体性案件来访的委托人时，首先要做好稳定来访委托人情绪的工作。群体性敏感案件的来访委托人基本上都是成群结队的到律师所提出法律咨询，由于这些人对法律、政策理解的偏差、常常误解当地政府实施行征地行为的政策，容易造成偏见、不满、愤怒，导致整个群体对政府产生积怨。常表现为对政府“不信任、不满意、不支持、不配合”“抵抗到底”的“四不一抗”型情绪性群体，这类群体易冲动、无主见、诉求脱离实际、多次或常年上访。律师根据委托人的情绪状况、思想动态、法律意识程度等实际情况，从案情实际出发，详细讲解法律常识、维权方式、合理诉求。稳定其激动、不满的对抗政府的情绪，引导其依据法律途径理性维护合法权益，放弃群体上访、对抗政府、采取过激行为等违法维权观念。通过几年来的代理实践，有90%以上的群体会愉快的接受律师的合理化建议，但是也有有10%左右的委托人还是情绪化。对于有情绪化的部分委托人，我们一般采取“冷却”办法，不接受委托。
2007年8月，江西省九江市爱国村村民陈忠美等十余人来到我所提出委托要求，目的就是通过聘请律师达到立即阻止九江市开发的江西省重点工程“城西港区综合开发项目”，我们听取了案情介绍，得知由于村民对建设城西港区征地补偿标准、方式等不满，政府在2月，就组织了由市县乡三级组成的征地拆迁工作组受到全体村民的阻止，竟然7个月没有进驻该村，工作组无法向村民解释、宣传征地拆迁政策。部分年长村民不愿意搬出祖辈居住的老宅。我们立即在互联网上搜集了城西港区的有关资料，立即得知该港区建设项目属于江西省2007重点龙头项目。我们劝说村民放弃抵抗征收搬迁，专题研究补偿是否合理合法，维护合理补偿权利，但是遭到村民的不理性的否决。于是我们又提出需要经过律师现场调查才能确定村民的诉求是否合法的方案，获得委托人的统一认可。使群体不满情绪归结到律师调查结果上来，我们采取“冷却”方式到9月中旬才同意代理，达到了消除不实际诉求的目的。
二深：就是深入了解案件“背景”，深入了解群体不满的“心结”
每个案件的发生、发展、形成都有不同的历史背景、人文背景等，不同的背景会给当事人造成不同的心里状态，从而形成矛盾死结，我们称之为“心结”。特别是群体案件的当事人形成群体利益冲突的背景和心结，更具有社会性、复杂性、不稳定性。缓解和化解这些群体“心结”的前提就必须找到造成“心结”的背景和成因，代理律师的工作就是深入案件发生地，深入、详细、全面了解案件的发生、发展、形成的原因，通过搜集有关信息、走访外围旁观者、与委托人详细交流、与有关政府机关询问获得第一手材料，分析出案件的背景和造成矛盾的直接原因以及间接原因，依据分析得出的结论确定具体的代理方案。
九江案件我们经过到现场的调查了解得知，是由于工作组的部分工作人员开始求功心切、工作简单，进入村民院就丈量房屋，前脚量完后脚就拆房子，拆了不到三家就引起其他村民的反感和抵制。村民先是自发的到村口阻挡工作人员，后来形成组织化，群体对抗征地的实施，造成政府7个月工作没有进展，项目不能如期开发。由于产生了严重的“对抗”，村民对政府公布的补偿方案“不信任、不满意、不支持、不配合”形成典型的“四不一抗”型群体性情绪。对政府的补偿标准、征地拆迁程序等一知半解，在此情况下我们提出：采取主动找政府了解有关征地拆迁关政策信息，进一步分析政府有关政策是否合理合法的第一步代理方案，获得村民的同意，为以后的和解打下群体降温基础。
三沟通：就是一要与主管司法行政机关沟通，二要与涉案政府沟通，三要与委托代表人沟通。三沟通是办好群体性案件的重要工作环节。
与主管司法行政机关沟通是律师履行群体性案件备案③义务的重要组成部分，是司法机关指导监督律师承办群体性案件的有效保障，也是取得涉案政府信任律师协调的重要途径。九江案件的成功代理充分说明在司法行政机关的指导下，是律师代理群体性案件成功的组织保障。省司法厅，市司法局的领导在九江案件中给予冀港所强有力的指导，省厅主要领导亲自听取案件介绍、市局派出律师处程晓光处长亲临律师办案现场指导长达一周时间，极大地提高了对律师指导和监督作用，为律师与涉案政府的沟通和信任起到了重要作用。
与涉案政府沟通是律师顾全大局的重要体现，委托人往往与涉案政府形成对抗，政府在诉求群体中的威信和诚信大打折扣，无法与诉求群体深入、细致、全面的沟通，常常造成政府的惠民政策、合理安置方案得不到有效落实，形成诉求群体的思想障碍，影响政府项目开发进程。在九江案件中通过与九江市政府的及时沟通，政府对开发项目的总体规划和项目进展情况，对待诉求群体对抗的态度，解决案件的基本原则及方案详细的介绍给代理律师。代理律师本着顾全江西省重点项目建设大局，兼顾承担开发建设项目的九江市政府的实际情况，照顾被征地农民合法利益三者统一原则，向九江市政府提出和解群体性事件的三点建议：一是建立村民与政府之间的沟通机制；二是化解村民与政府之间的误区，缓和对抗情绪；三是寻求村民利益与政府利益统一途径，形成共识，共同受益。上述三点建议立即得到九江市政府在座领导的肯定和赞同，同时在座的村民代表见到九江市政府领导的真诚态度，非常受感动，纷纷表示愿意化解矛盾、消除误解、放弃对抗、理性维权、协调解决。
我们认为：与涉案政府的沟通是律师代理群体性案件的重要环节，应从律师协会指导意见中明确规定，指导律师在办理群体性案件中自觉履行这一工作义务，即消除委托群体对律师接触涉案政府的疑虑，又为律师有效处理群体性案件与涉案政府沟通提供法律依据和保障。
与委托代表沟通是律师代理群体性案件追求社会效果的重要体现，群体性案件推举的代表一般在本群体内部具有较高的威望和社会基础，比较容易接受变通意见，也容易与群体交流。群体性案件中群体诉求往往不是统一的，带有个性较强的家族或利益集团色彩。这些家族利益、集团色彩是社会不稳定的重要因素，与委托代表沟通好每个诉求的来源，分清家族利益、集团利益只有代表人心里清楚，容易与家族、集团成员沟通，从而有力于化解社会深层次的矛盾和利益冲突，达到实现社会效果的办案目的。九江案件中，代理律师每天与代表人同吃、同工作、同研究各小组的利益冲突和个别村民的利益平衡，及时与政府交涉争议问题。当代表人发现，部分村民对协调过程中，征地拆迁工作组乘机进村丈量拆迁房屋又引起部分村民对政府的不信任的情况后，立即建议代理律师向政府提出：政府暂缓进村丈量房屋拆迁的意见，政府采纳了村民代表的建议，在案件和解过程中工作组不再进村强行拆迁，村民看到村民代表的建议被政府采纳后，认为村民代表的工作很有成效，政府诚信很高，又同意继续协商。达到了稳定全局的作用。
二、律师代理群体性敏感案件的基本准则
1，代理律师要“政治挂帅” “高站位”
用社会主义法治理念④武装代理律师头脑，紧密联系代理群体性案件工作实际，深刻认识并自觉坚持社会主义法治理念在律师代理群体性案件中的指导地位，用正确的法治理念和执业服务观念承办群体性案件，形成政治素质第一，端正执业和服务思想，规范执业和服务行为的律师新观念。律师要明确代理群体性案件的指导思想，以推进“依法治国”基本战略为己任，在促进国民经济又快又好的发展和构建社会主义和谐社会中发挥应有作用。站在“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”的高度履行代理职责。
九江等成功案例，代理律师即接受了政治考研又接受了业务考验，在接受委托、了解案情、制定方案、实施协调过程中始终站在促进九江经济建设、维护九江稳定的的高度，深入到农民家中、田间地头详细听取农民意见、广泛宣传政府开发建设城西港区对农民带来的革命性好处，详细讲解法律常识，提高村民对建设港区的正确认识，正确看待处于转型期法律滞后带来的诸多诉求与现实矛盾的社会问题。得到了广大村民的认同和政府的认可。
2，代理律师运用专业特长，寻找化解矛盾“结合点”
群体性案件的诉求大多数涉及政府对整个经济运行的影响，牵一发而动全局，如何寻找一个即让群体满意，政府又能实际认可的方案是解决和化解群体性矛盾的关键，方案得当，事半功倍；方案欠妥，和解无望。确定一个最佳方案既要符合法律又于政策不矛盾，就要充分发挥律师专业特长的优势，在法律、政策许可的前提下维护诉求群体的合法权益。我们在九江、夏邑等和解案件中，律师运用娴熟土地法律专业知识逐渐将诉求群体的主要诉求归结到征地拆迁补偿标准上来，将政府的优惠补偿安置政策向补偿高低矛盾转化，形成一个政府愿意做，农民想得到的利益结合点，通过政府变通补偿政策实现农民获得实惠补偿。
3，追求政府利益与诉求群体利益相“统一境界”
党和政府的利益始终与群众的利益一致⑤原则，是各级党和政府实现“三个代表”的政治追求，也是群众服从党和政府管理，依法维护权利的追求。在代理群体性案件中，律师应追求政府利益与诉求群体利益相统一，是贯彻“三个代表”的重要体现，又是服务大众的社会要求。九江等典型和解案件就充分体现了政府利益与诉求群体利益一致原则，九江市政府将发展经济的利益看做事农民的切身利益，政府在征收土地前制定的为村民预留5%安置土地即300亩属于农用地，指导思想是搞高效农业，维持长远生计。经代理律师研究后认为，在港区内预留农用地与港区建设规划不符，不利于港区建设，同时再高的农业生产也不如商业效益高，从维持长远生计的战略考虑，应预留国有土地，一是土地增值的效益归属了农民，农民间接的获得了高额补偿，二是开发土地权可以获得更高的经济效益和长远的收益，政府同意了律师的建议，将计划为村民集体预留的集体土地征收为国有土地交给集体经济组织利用，村民集体组织开发与政府开发目的是统一的。实现了律师代理群体性案件追求政府利益与诉求群体利益相统一的最高境界。
4，发挥律师桥梁作用搭建“和谐平台”
消除诉求群体与政府对抗，是争取协商解决争议的有效途径，律师是搭建政府与诉求群体沟通平台的桥梁和纽带，是建立有效、诚实、信用的沟通机制的有效渠道。律师在此项工作中有着得天独厚的优势：一是律师已经是一方的当事人的代理人，了解了诉求群体的基本思想动向，只需和另一方沟通，沟通成本低廉；二是律师介入时间一般比其他部门介入时间早，更有利于先期做好群体缓解矛盾工作，防止矛盾更进一步激化；三是律师介入可以依据委托合同制约群体朝着有利于社会稳定的方向发展；四是律师具有专业化法律水平，有利于分清是非，消除不合理诉求。因此，律师代理群体性案件会推动矛盾双方尽快化解矛盾，起到避免矛盾升级的重要作用，迅速有效的搭建和谐处理群体性案件的平台。
九江案件中代理律师冲分发挥了代理律师的作用，在诉求群体与政府之间搭建起构建和谐解决矛盾的平台，仅用了15天时间，就使政府征地拆迁工与村民达成共识，诉求群体全部接受和解意见，愉快的与政府签订了征地补偿协议，九江市政府工作组在7个月未能实现的工作目的，两名律师仅用15天全面完成，两者比较差距悬殊。在开工典礼时，有一万多村民自发的到现场祝贺，现场秩序竟然，村民情绪高涨，使前来参加庆典的江西省领导非常感动，九江城西港区开发办主任向省领导汇报时感慨的说：城西港区的顺利建设第一功臣是律师。九江市领导以表谢意还专程到石家庄为我所送来锦旗，村民为表达对律师的谢意自费请律师到庐山旅游。
三、律师代理群体性案件的必要性
中华全国律师协会2006年颁布了《关于律师办理群体性案件指导意见》，（以下简称意见）《意见》要求律师在受理群体性案件后，应注意处理好与当事人、司法机关、政府、媒体以及公众等多方面的关系，规定律师受理群体性案件要向律师协会备案，发现有可能激化矛盾、扩大事态的问题和苗头要立即通报司法行政主管部门。
历史经验表明，法治是社会正义的最终保障，而律师则是社会正义的“和谐兵”。在构建和谐社会的过程中，律师处于政府机构与市民的中间部位，起着法治秩序“润滑剂”的作用。正处于转型期各种不同的利益处在变动不定的状态之中，如果法治能够承担起对于各种利益进行合理再分配的功能，对不当行为所造成的不和谐因素通过律师提供及时的法律救济，便会有效地缓解社会矛盾，从而有助于社会平稳地转型。
律师介入群体性案件不是和政府对抗，而是依据法律、结合事实将政府的利益与诉求群体的利益完美的统一起来。律师协调群体性案件，是解决矛盾的一个不可缺少的重要环节。通过律师代理能正确表达诉求群体的合理诉求，劝说放弃不合法、不合理、不和谐的诉求，从而缓和矛盾。律师代理容易建立和谐的沟通机制、较快的化解对立情绪，有助于诉求群体合法利益的维护和政府的依法行政。
从我所代理的群体性案件实际情况来看，部分群体性案件之所以没促成和解，就是由于有的政府“滥施公权”，⑥有的甚至搞“政策恐怖”导致群体性对抗，不愿意案件和解。有的是政府有意将合法的利益诉求途径“堵死”，导致法律“失灵”，造成诉求群体在法律体系里无从获得正义，只能采取群体性上访等“私力救济”手段维权。
考虑到各级政府对律师服务大局、维护社会稳定的需要，我们认为：当前律师代理群体性案件是必要的，特别是因政府重点项目引发的群体性案件律师应积极代理，尽快寻求化解矛盾、稳定社会、加快建设的有效途径。律师代理群体性案件可以达到避免不理性群体危机社会稳定、干扰经济建设大局的目的。对构建和谐社会、和谐执法有着不可代替的作用。司法行政机关、律师协会应对律师代理这些案件给予支持，保障律师的执业行为符合法治的精神和律师的合法权利，避免一些地方对代理群体性案件的律师采取不实投诉、以“稳定”为大旗制造不稳定等不法行为。司法行政部门对这类案件的监督与指导应是鼓励而不是限制，为律师受理这些案件提供制度性保障。
【结论】
律师在代理群体性敏感案件中，应始终坚持“三个效果”⑦相统一的基本工作原则。将“法律效果、社会效果、政治效果”做为基本代理原则，将维护农民群体利益与经济发展大局统一起来；将维护社会稳定与和谐解决群体性纠纷统一起来。要求代理律师既要有高度的政治责任感、还要有精湛的专业法律技能；既要有稳定、缓解、化解矛盾的和解技能，还要有维护委托人合法权益的社会责任感。将采取法律途径解决群体性纠纷，与构建和谐社会的主旋律和保持政治上的高度责任感结合起来，将群体性诉争给社会带来的负面影响与给政府公信力带来的负面影响结合起来，要求律师务必保持清醒的政治头脑、时刻牢记律师的社会主义责任，必须维护委托人的合法诉求。
【参考文献】
⑴贺卫方《律师参与群体性案件代理的问题》（中评网）
⑵张天安《预防和消除群体性事件的措施和建议》（中国法院网）
⑶中华全国律师协会《关于律师办理群体性案件指导意见》
⑷李步云 《解读社会主义法治理念内涵》
国家赔偿费用管理条例
国务院
中华人民共和国国务院令
第589号
《国家赔偿费用管理条例》已经2010年12月29日国务院第138次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。
总 理 温家宝
二○一一年一月十七日
国家赔偿费用管理条例
第一条 为了加强国家赔偿费用管理，保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权，根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法），制定本条例。
第二条 本条例所称国家赔偿费用，是指依照国家赔偿法的规定，应当向赔偿请求人赔偿的费用。
第三条 国家赔偿费用由各级人民政府按照财政管理体制分级负担。
各级人民政府应当根据实际情况，安排一定数额的国家赔偿费用，列入本级年度财政预算。当年需要支付的国家赔偿费用超过本级年度财政预算安排的，应当按照规定及时安排资金。
第四条 国家赔偿费用由各级人民政府财政部门统一管理。
国家赔偿费用的管理应当依法接受监督。
第五条 赔偿请求人申请支付国家赔偿费用的，应当向赔偿义务机关提出书面申请，并提交与申请有关的生效判决书、复议决定书、赔偿决定书或者调解书以及赔偿请求人的身份证明。
赔偿请求人书写申请书确有困难的，可以委托他人代书；也可以口头申请，由赔偿义务机关如实记录，交赔偿请求人核对或者向赔偿请求人宣读，并由赔偿请求人签字确认。
第六条 申请材料真实、有效、完整的，赔偿义务机关收到申请材料即为受理。赔偿义务机关受理申请的，应当书面通知赔偿请求人。
申请材料不完整的，赔偿义务机关应当当场或者在3个工作日内一次告知赔偿请求人需要补正的全部材料。赔偿请求人按照赔偿义务机关的要求提交补正材料的，赔偿义务机关收到补正材料即为受理。未告知需要补正材料的，赔偿义务机关收到申请材料即为受理。
申请材料虚假、无效，赔偿义务机关决定不予受理的，应当书面通知赔偿请求人并说明理由。
第七条 赔偿请求人对赔偿义务机关不予受理决定有异议的，可以自收到书面通知之日起10日内向赔偿义务机关的上一级机关申请复核。上一级机关应当自收到复核申请之日起5个工作日内依法作出决定。
上一级机关认为不予受理决定错误的，应当自作出复核决定之日起3个工作日内通知赔偿义务机关受理，并告知赔偿请求人。赔偿义务机关应当在收到通知后立即受理。
上一级机关维持不予受理决定的，应当自作出复核决定之日起3个工作日内书面通知赔偿请求人并说明理由。
第八条 赔偿义务机关应当自受理赔偿请求人支付申请之日起7日内，依照预算管理权限向有关财政部门提出书面支付申请，并提交下列材料：
（一）赔偿请求人请求支付国家赔偿费用的申请；
（二）生效的判决书、复议决定书、赔偿决定书或者调解书；
（三）赔偿请求人的身份证明。
第九条 财政部门收到赔偿义务机关申请材料后，应当根据下列情况分别作出处理：
（一）申请的国家赔偿费用依照预算管理权限不属于本财政部门支付的，应当在3个工作日内退回申请材料并书面通知赔偿义务机关向有管理权限的财政部门申请；
（二）申请材料符合要求的，收到申请即为受理，并书面通知赔偿义务机关；
（三）申请材料不符合要求的，应当在3个工作日内一次告知赔偿义务机关需要补正的全部材料。赔偿义务机关应当在5个工作日内按照要求提交全部补正材料，财政部门收到补正材料即为受理。
第十条 财政部门应当自受理申请之日起15日内，按照预算和财政国库管理的有关规定支付国家赔偿费用。
财政部门发现赔偿项目、计算标准违反国家赔偿法规定的，应当提交作出赔偿决定的机关或者其上级机关依法处理、追究有关人员的责任。
第十一条 财政部门自支付国家赔偿费用之日起3个工作日内告知赔偿义务机关、赔偿请求人。
第十二条 赔偿义务机关应当依照国家赔偿法第十六条、第三十一条的规定，责令有关工作人员、受委托的组织或者个人承担或者向有关工作人员追偿部分或者全部国家赔偿费用。
赔偿义务机关依照前款规定作出决定后，应当书面通知有关财政部门。
有关工作人员、受委托的组织或者个人应当依照财政收入收缴的规定上缴应当承担或者被追偿的国家赔偿费用。
第十三条 赔偿义务机关、财政部门及其工作人员有下列行为之一，根据《财政违法行为处罚处分条例》的规定处理、处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）以虚报、冒领等手段骗取国家赔偿费用的；
（二）违反国家赔偿法规定的范围和计算标准实施国家赔偿造成财政资金损失的；
（三）不依法支付国家赔偿费用的；
（四）截留、滞留、挪用、侵占国家赔偿费用的；
（五）未依照规定责令有关工作人员、受委托的组织或者个人承担国家赔偿费用或者向有关工作人员追偿国家赔偿费用的；
（六）未依照规定将应当承担或者被追偿的国家赔偿费用及时上缴财政的。
第十四条 本条例自公布之日起施行。1995年1月25日国务院发布的《国家赔偿费用管理办法》同时废止。
