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机关效能建设的若干规定(试行)

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 06:37:09  浏览:9352   来源:法律资料网
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机关效能建设的若干规定(试行)

中共淄博市委 山东省淄博市人民政府


中共淄博市委 淄博市人民政府关于机关效能建设的若干规定(试行)淄发〔2003〕20号

   (2003年7月4日)
  第一章 总  则
  第一条 为转变机关工作作风,提高工作效率和服务质量,规范从政行为,加强机关效能建设,进一步优化经济发展环境,根据《国家公务员暂行条例》等有关规定,结合本市实际,制定本规定。
  第二条 本规定适用于本市党的机关、行政机关(包括垂直管理的行政机关)、司法机关、人民团体和具有行政管理职能的事业单位(以下简称机关)及其工作人员。
  第三条 机关效能建设坚持治标与治本相结合,规范从政行为与建章立制相结合,监督检查与改进工作相结合。
  第二章 制度建设
  第四条 机关及其工作人员应当按照便民、高效、及时、公开的原则,制定并实施相应的工作制度和工作程序。
  第五条 实行政务公开和服务承诺制度。机关对涉及经济和社会发展全局、与群众利益密切相关的重要事项的决策,应当通过听证会、论证会等形式广泛征求意见。重大决策、重要管理事项,应当利用各种形式及时向社会公布。机关应当公开承诺服务内容,并严格遵守承诺,一旦违反承诺,应当承担相应的责任。
  第六条 实行公示制。机关应当制作办事指南,在醒目位置标明科室的设置、职责范围、办事程序、办事依据、办事时限、办事要求以及承办人员、负责人姓名等内容,并印制相关材料,管理相对人索要相关材料时,应无偿提供。
  第七条 实行挂牌和持证上岗制度。机关工作人员办公桌上应统一放置设有本人照片、姓名及职务的标示牌,在工作时间统一佩戴有本人照片、部门名称、本人职务及姓名的胸牌。除执行特殊任务外,执法人员应持证上岗。
  第八条 建立岗位目标责任制。机关应将其职责分解到各个岗位,机关工作人员应严格履行岗位职责。
  第九条 实行首问责任制。管理相对人到机关办事时,第一个接受询问的本机关工作人员即为首问责任人。凡请求和询问的事项属于本人职责范围内的,首问责任人应当严格按照马上就办、一次性告知和限时办结等制度予以办理;凡请求和询问的事项不属于本人职责范围,但属于本机关职责范围的,首问责任人应负责引导或帮助联系;凡请求和询问的事项不属于本机关职责范围的,首问责任人也要热情接待,告知应找哪个部门,给予必要的帮助。
  第十条 实行马上就办和“两个一次性告知”制度。机关及其工作人员对管理相对人的首次办事请求,如果符合规定、手续齐全的应马上办理,不能马上办理的,应说明原因,并限时办理;如果不符合规定要求,无法办理的,应一次性告知其原因和依据;对符合规定但手续不齐全的,应一次性告知所缺的全部手续、书面材料、办事程序和办事依据。
  管理相对人可以查询与自身利益相关事项的办事进度和结果,承办人应如实告知,但涉及保密内容的除外。
  第十一条 实行限时办结制度。凡法律、法规、规章和规范性文件明确办事时限的,必须在时限内办结;法律、法规、规章和规范性文件没有规定办事时限的,应结合实际,本着简捷快办的原则,制定时限,予以公布,并严格执行。
  如果机关对管理相对人的办事请求超时限办结,在规定时限内又没有提出意见的,应视为同意。
  第十二条 实行否定报备制。机关工作人员根据有关规定,对管理相对人的办事请求决定不予办理的,应将否定的情况及理由书面报机关领导备案,并在规定时限内向管理相对人说明理由。
  第十三条 实行AB角工作制。机关对每项工作应确定AB两名经办人员,当A角不在时,由B角负责办理有关事项。
  第十四条 实行集中审批制度。市、区(县)应当建立行政审批服务中心,完善各项职能和配套服务措施,实行“一个窗口收费”、“一站式审批”、“一条龙服务”。
  第十五条 实行执法检查预告、公示制。除执行特殊检查外,机关依法实施的检查活动,应当在检查前将检查的项目、依据、内容、时间、人员等通知被检查对象。检查结束后利用各种形式公示检查结果。
  第十六条 严格执行职务(岗位)过错责任追究制度。机关工作人员应明确过错责任追究的范围、程序以及应承担的责任。违反职务(岗位)过错追究办法的,应当追究其过错责任。
  第十七条 实行错案追究制。行政执法机关、司法机关及其他执法执纪机关在办理违法违纪案件时应当明确办案责任,对故意或过失造成虚假错案的,实行错案追究制。
  第十八条 实施机关效能考评制度。机关应结合工作实际建立科学、量化、可操作性强的效能考评制度,将效能考评与年度考核相结合,作为业绩评定、奖惩和选拔任用的重要依据。
  第三章 工作要求
  第十九条 机关效能建设实行领导负责制。机关应有专人负责机关效能建设工作,定期研究和部署开展机关内部或系统内部的效能监察活动,确保机关工作人员严格遵守和执行机关效能建设的规定,依法高效办事。
  第二十条 机关应当本着高效、快捷、规范、便民的原则,按照机关效能建设规定的要求,加强内部制度建设,进一步明确职务及岗位职责,规范从政和服务行为。
  第二十一条 机关及其工作人员应当不断改善工作作风,增强服务意识和大局观念,对关系经济发展、社会稳定和群众切身利益的事,应急事急办、特事特办,并保证办结的质量。
  第二十二条 机关及其工作人员应当爱岗敬业,严格遵守各项规章和管理制度,认真落实文明服务规范,健全各种便民、利民的服务措施,严禁“四难”现象,为管理相对人提供优质服务。
  第二十三条 机关及其工作人员应当严格执行各项廉政建设的规定,树立正确的权力观、地位观和利益观,崇俭自守、廉洁奉公,不得滥用职权、徇私舞弊。
  第四章 监督检查
  第二十四条 建立健全机关效能监察机制。针对效能监察,机关内部应当建立各负其责、齐抓共管的领导体制和工作机制,搞好自我督查工作。各级纪检监察机关负责对辖区内机关效能建设工作实施监督检查。
  第二十五条 建立经济环境和机关效能监察投诉机构。市、区(县)纪检监察机关应建立经济环境和机关效能监察投诉中心,整合受理投诉机构。市、区(县)直部门及有关单位要设立投诉电话并向社会公布,安排专人负责投诉工作,调查处理投诉问题。
  第二十六条 经济环境和机关效能监察投诉中心可以通过明察暗访、公开曝光等手段,对机关效能建设情况进行监督检查。也可根据企业和群众反映较多的热点、难点问题,开展专项治理。
  第二十七条 经济环境和机关效能监察投诉中心有权要求有关单位报告效能建设情况;对投诉问题可指导单位进行调查处理;对敏感问题可进行直接调查;对破坏经济环境、违反效能建设规定的行为提出监察建议或作出监察决定。
  第二十八条 机关效能建设实行责任追究制。对有关机关及其工作人员未认真落实本规定造成不良社会影响或严重后果的,按照公务人员职务(岗位)过错追究办法追究负责人和当事人的责任。
  第五章 附  则
  第二十九条 本规定自2003年7月4日起施行。



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河南省实施《中华人民共和国职业教育法》办法

河南省人大


河南省实施《中华人民共和国职业教育法》办法
河南省人民代表大会


1997年7月25日河南省第八届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过


第一条 为了实施科教兴豫战略,发展职业教育,提高劳动者素质,促进社会主义现代化建设,根据《中华人民共和国职业教育法》,结合我省实际,制定本办法。
第二条 本办法适用于本省各级各类职业学校教育和职业培训。
第三条 职业教育是教育事业的重要组成部分,是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径。实施职业教育以中等职业教育为重点,积极发展高等职业教育,因地制宜发展初等职业教育,开展各种形式的职业培训,建立、健全职业学校教育与职业培训并举,并与其他教育相互沟通、
协调发展的职业教育体系。
第四条 实施职业教育必须全面贯彻国家教育方针,对受教育者进行思想政治教育和职业道德教育,传授职业知识,培养职业技能,进行职业指导,全面提高受教育者的素质。
第五条 发展职业教育应当适应社会主义市场经济的需要,从实际出发,实行灵活多样的办学形式,培养实用人才和熟练劳动者,为本地区、本行业经济和社会发展服务。
实施职业教育应当根据实际需要,同国家制定的职业分类和职业等级标准相适应,实行学历证书、培训证书和职业资格证书制度。
第六条 各级人民政府应当将职业教育纳入国民经济和社会发展规划,制定与之相配套的政策和措施;举办示范性骨干职业学校和职业培训机构;扶持农村和贫困地区发展职业教育。
县级人民政府应当加强本行政区域职业教育的统筹管理,加快职业教育的发展,结合当地资源条件和产业、技艺优势,因地制宜办好中等职业学校和职业培训机构,开展多形式、多类型的农村实用技术培训。
第七条 省教育行政部门负责全省职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。
省教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门在省人民政府规定的职责范围内,分别负责有关的职业教育工作。
行业组织和企业、事业组织须依法履行实施职业教育的义务。
第八条 举办职业学校和职业培训机构,应当具备法定条件,符合当地职业教育的统筹规划和布局,并按照国家和省有关规定审批。
第九条 职业学校和职业培训机构必须设有与专业教育相适应的生产实验、实习场所或基地。
城市职业学校的实验、实习设备和校外实习基地,由学校主管部门和参与联合办学的部门、企事业组织提供;农村职业学校的实验、实习基地和设备,由当地人民政府协调解决。各级人民政府及主管部门应当重视和加强职业教育的各项实验、实习基地建设。
企业、事业组织应当接纳职业学校和职业培训机构的学生和教师实习,并提供技术指导。
第十条 职业学校和职业培训机构实行定期评估制度。职业教育的质量标准和评估标准由省人民政府制定。
第十一条 县级以上人民政府及有关部门应当加强职业教育管理,加强职业教育教学研究和教材建设,切实提高教育质量。
第十二条 职业学校学生人数平均经费标准应当高于同级普通学校。其经费标准由省教育行政部门、劳动行政部门会同财政部门制定。
各级人民政府及有关部门应当保证用于职业教育的经费逐年增长。职业学校举办者须按照学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费。
第十三条 职业教育经费通过下列渠道依法筹措:
(一)财政拨款;
(二)办学主管部门或单位自筹;
(三)教育费附加;
(四)收取学费;
(五)校办产业收入;
(六)社会捐资和贷款;
(七)法律、法规规定的其他用于职业教育的经费。
第十四条 各级人民政府应将农村科学技术开发、技术推广经费的百分之十至百分之二十用于农村职业教育。
城市教育费附加、农村教育费附加和人民教育基金应当安排不低于百分之十的比例用于支持职业教育。
第十五条 企业未按《中华人民共和国职业教育法》第二十条的规定实施职业教育的,由县级以上人民政府责令改正;拒不改正的,按照有关规定收取该企业职工工资总额千分之五的职业教育经费,用于本地区的职业教育。收费办法由省人民政府另行制定。
第十六条 职业学校、职业培训机构可以对接受中等、高等职业学校教育和职业培训的学生适当收取学费,对经济困难的学生和残疾学生应当酌情减免。收费项目和收费标准由省人民政府制定。
第十七条 鼓励职业学校发展校办产业。校办产业的收入主要用于改善办学条件。
县级以上财政部门可以使用文教事业周转金,扶持职业学校的校办产业。
第十八条 县级以上人民政府及教育、人事、劳动行政部门应当加强职业教育教师队伍建设,做好职业教育专职教师培养、培训和职务评聘工作。
职业学校专业课教师队伍实行专职与兼职结合。有关部门应当支持职业学校聘请兼职教师。
职业学校校长享受同级、同类型普通学校校长的同等待遇。
第十九条 高等院校应当承担职业教育教师的培养和培训任务。
高等职业技术师范院校和其他普通高等院校开办的职业师范系、科、班,应按照国家和省有关规定对口招收一部分中等职业学校优秀毕业生。
普通高等院校职业师资班学生享受师范生同等待遇。
普通高等院校职业师资班毕业生须按照任教服务期制度和有关规定到职业学校任教,任何单位不得截留。
第二十条 县级以上教育行政部门和有关部门应当建立职业教育教师和干部培训、进修制度。职业学校应当有计划地选派教师进修和培训,不断提高教师业务素质。
第二十一条 实行劳动者就业前或者上岗前接受必要的职业教育的制度。用人单位应当首先从职业学校毕业生和二年以上学制的职业培训班结业生中择优录用。
对国家实行就业准入控制的技术工种,须取得相应的职业资格证书后方能就业、上岗;对从事特种作业的劳动者,须取得特种作业资格后方能上岗作业。
第二十二条 同一学历层次职业学校的毕业生,在参军、升学、参加招收公务员考试、聘干时,具有相同的资格,在就业和待遇上按国家和省有关规定执行。
第二十三条 各级人事、劳动行政部门应当引导职业学校毕业生通过人才、劳动力市场就业。
对于自愿组织起来就业、自谋职业和回乡从事农业生产的职业学校毕业生,当地人民政府及有关部门应按有关规定给予扶持。
第二十四条 各级各类职业学校毕业生按照国家和省的有关规定,可以升入高一级的学校学习。
各级教育行政部门和有关部门应当积极创造条件,为职业学校毕业生开辟继续学习和深造的途径。
高等职业院校招生应当主要面向中等职业学校毕业生。
第二十五条 各级人民政府及主管部门对在职业教育中做出显著成绩的单位和个人应给予表彰和奖励。
第二十六条 违反本办法第四条规定,以举办职业教育为名,骗取财物,违法牟利的,由教育行政部门或者劳动行政部门予以取缔,没收其违法所得,并处以违法所得一倍以上三倍以下罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第二十七条 违反本办法第八条规定,未经批准擅自举办职业学校和职业培训机构的,由教育行政部门或者劳动行政部门予以撤销,有违法所得的,没收其违法所得,并追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任;造成学生经济损失的,由擅自举办职业学校和职业培训机构的
单位或个人负责赔偿。
第二十八条 违反国家有关规定,颁发学历证书、培训证书和职业资格证书的,由教育行政部门或者劳动行政部门宣布证书无效,责令收回或予以没收;有违法所得的,没收违法所得;情节严重的,取消其颁发证书的资格。
第二十九条 违反本办法第十九条规定,擅自截留高等院校职业师资班毕业生的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员视其情节给予通报批评或行政处分。
第三十条 当事人对行政处罚决定不服的,可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第三十一条 本办法的具体应用问题,由省人民政府负责解释。
第三十二条 本办法自1997年9月1日起施行。




1997年7月25日
纪念邓小平同志诞辰100周年

试论邓小平的法治思想

段 明 学

邓小平同志是伟大的马克思主义者,是中国改革开放和现代化建设的总设计师。他立足于中国实际,敏锐地把握时代发展的脉搏和契机,既继承前人又突破陈规,“表现出了开拓社会主义建设新道路的巨大政治勇气和开拓马克思主义新境界的巨大理论勇气” 。邓小平同志对中国法制建设所作出的杰出贡献,在于深刻地总结了我国建国以来民主法制建设的经验教训,从保障国家长治久安的战略高度,科学、全面地阐释了法治发展的一般规律,提出了一系列关于社会主义法制的理论、方针、政策,引领中国人民走向民主和法治的圣殿。深入研究邓小平的法治思想,对于全面落实依法治国基本方略,推进社会主义政治文明建设,实现党的十六大提出的全面建设小康社会的宏伟目标,具有十分重要的意义。
一、崇尚法治,反对人治
共产党人在取得政权后采取什么方法治理国家才能够做到长治久安?对于这个问题,马克思主义经典作家并没有给予具体回答,国际共产主义运动也没有成功经验。虽然列宁认为在政权趋于巩固后,要“提出加强革命法制这个坚定不移的口号” ,但由于各种原因,他并没有明确提出实行法治,并没有解决领袖权威和法律权威的关系,因而未能防止他的后继者斯大林“严重破坏社会主义法制” 。可以说,社会主义事业在苏联和东欧国家的严重夭折,与没有解决好人治和法治的关系问题密切相关。
早在1978年,邓小平在中央工作会议上就指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。” 邓小平这段话的精神,就是要实行法治,取代人治,改变过去那种将领导人的话当成“法”的错误作法。邓小平崇尚法治,反对人治的思想是对我国社会主义建设曲折历程中惨痛教训的深刻总结。
众所周知,新中国成立以后,法制建设一度有过长足的发展,但由于国际国内的复杂原因,由于“左”的指导思想和对毛泽东的个人迷信愈演愈烈,而使法制建设的良好势头急转直下,最终酿成十年“文革”的历史性悲剧。邓小平痛定思痛,对法治和人治问题进行了深刻反思。1980年8月,邓小平在题为《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中指出,“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物,也受到一些不好的制度的严重影响,以至于对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。”“不是说个人没有责任,而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起高度的重视。”
邓小平还在不同场合、从不同角度反复批判了把一个党、一个国家的稳定和希望“寄托在一两个人的威望上”的人治思想。1988年9月,邓小平在会见捷克斯洛伐克总统胡萨克时谈到:“我有一个观点,如果一个党,一个国家把希望寄托在一两个人的威望上,并不很健康。那样,只要这个人一有变动,就会出现不稳定。” 1989年政治风波之后,邓小平在同中央几位负责同志谈话时多次谈到这一问题,他说,“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面,是很不健康的,是很危险的,不出事没问题,一出事就不可收拾。”“我多次讲,一个国家的命运寄托在一两个人的声望上面是很不正常的。” 之后,邓小平在会见李政道教授时说:“我历来不主张夸大一个人的作用,这是很危险的,难以为继的。把一个国家、一个党的稳定建立在一两个人的威望上,是靠不住的,很容易出问题。” 从这些论述可以看出,邓小平坚决反对人治,主张实行法治,以此保证国家的长治久安,防止文革悲剧重演。
尊崇法治,否定人治是邓小平法治思想的基点和核心。一个国家的兴旺发达和长治久安,主要应依靠建立完善的法律制度,而不是国家领导人的圣贤。实践证明,统治者是不可靠的。统治者也是凡夫俗子,并非圣贤先哲。过去,我们轻信统治者有成德而臻至善、成圣成贤之可能,对统治者缺乏必要的防范意识,却每每被伤害。由于统治者手中掌握着巨大的权力,而权力一旦失去控制,犹如洪水猛兽,难以遏制,并可能给社会带来巨大的灾难。因此,必须用法律对统治者的权力加以防范,以保障人们的自由、财产和安全。正如美国第三任总统杰斐逊所言,“在权力问题上,请别再侈谈对人类的信心,让宪法的绳索约束人类的罪恶行为罢。”
二、正确处理好法治建设中的三个关系
无论从历史上看还是从现实的世界各国的法治发展来看,法治国家的政治基础,主要有三个:一个是它的民主制度,一个是它的政党制度,一个是它的国家权力配置。正确处理好法律与这三者之间的关系至关重要。
(1)正确处理民主与法制的关系。
关于民主与法制的关系,邓小平曾精辟地指出:“发展社会主义民主,建设社会主义法制,这两方面是统一的。”“社会主义民主与法制是不可分的。” 民主与法制的辩证关系体现在,民主是法制的前提与基础,法制是民主的确认和保障。民主需要法制,因为没有法制,民主就不能巩固;但法制更需要民主,因为没有民主,法制最终会成为“人治底下的法制”,成为专制的工具而已。
民主必须制度化、法律化。邓小平同志指出:“要从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化。” 民主的制度化、法律化,就是将人民的民主权利,以及国家在政治、经济、文化、社会等方面的民主生活、民主结构、民主形式、民主程序,用系统的制度和法律固定下来,使之具有制度上、法律上的完备形态,以保障国家政治生活的民主性和人民的民主权利不受破坏和侵害。历史证明,人民取得了民主权利,如果不上升为制度和法律,并使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性,人民的民主权利就没有保障。只有使民主成为制度,使民主成为用国家强制手段来保证实施的法律,谁侵犯了人民的民主权利,就会毫无例外地受到制度或国法的制裁,民主才不仅仅是一个动听的概念,而是人民有切实保障并且可以兑现的各种权利。
(2)正确处理党和法的关系。
党与法的关系是中国法治建设中一个十分敏感的问题。长期以来,由于诸多因素的影响,形成了以党代政,以党代法的现象,既削弱了法律的权威,也损害了党的威信。针对这种情况,邓小平曾多次指出:“……属于法律范围的问题,要用法制来解决,由党管不合适……法律范围内的问题应该由国家和政府管。” 邓小平同志的这段话具有重要的现实性。在实行依法治国的今天,要继续清除一些地方由党委包办一切的不良习气,把该由政府办的事交给政府办,把该由社会团体处理和基层组织自治的问题交给社会团体处理和基层组织自决自治。
(3)正确处理权与法的关系。
权与法是一对孪生姊妹,二者相生相克。在专制体制下,法律只不过是权力的附庸和奴婢,统治者完全凭一己的意志和反复无常的性情进行统治。“只要法律完全沦落为权力的仆从地位,那么法律就可以按权力的需要被任意塑造。在这种情形下,法律是变态的,人同样是变态的。” 未被驯化的权力是野蛮的,犹如洪水猛兽,它使人类付出的代价,比起战争、饥荒和瘟疫,毫不逊色。而在法治状态下,法律具有至上的权威,权力必须在法律的轨道内运行。因此,法治通过对权力的规制,使权力的运行彻底摆脱了野蛮、任性的状态。
我国历史上是个法治传统非常薄弱的国家。法在治理国家中的地位低微,基本上是权力支配法律。新中国成立后的长时期内,尤其在“文化大革命”中,法律虚无主义泛滥,以至出现了以政策代替法律,以领导人的言论代替法律的不正常现象。如何避免这类现象的发生呢?邓小平指出:“这要从制度方面解决问题……我们这个国家有几千年封建社会的历史,缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法律。只有这样,才能解决问题。” 可见,邓小平同志已经充分地意识到一个国家要长治久安,必须解决权与法的关系问题,杜绝权力的滥用和权力腐败。
三、建设社会主义法治的基本思路
1978年,邓小平在中央工作会议上首次完整地提出了我国法制建设的基本方针,即“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的十六字方针。这十六字方针包括了立法、执法、守法等法制建设各方面的基本要求,对于我国法制建设具有广泛而深远的意义。
(一) 加强立法工作,完备法律体系
完备法律体系是建设社会主义法治的首要环节。法治国家形成和发展的过程,首先是社会主义法律体系逐步建立和完善的过程。因此,只有抓紧立法工作,建立比较完备的社会主义法律体系,使国家各项工作都有法可依,才能保障社会主义建设的顺利进行。在党的十一届三中全会前夕,邓小平在提出新时期加强法制建设任务的同时,针对当时我国立法很不完备的情况指出:“现在的问题是法律很不完备,很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当作法‘法’,不赞成领导人说的话叫‘违法’,领导人的话改变了,‘法’也就跟着改变,所以,应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律。”
邓小平强调指出:“现在立法的工作量很大,人力很不够,因此法律条文开始可以粗一点,逐步完善。有的法规可以先试搞,然后经过总结提高,制定全国通行的法律。修改补充法律,成熟一条就修改补充一条,不要等待‘成套设备’。总之,有比没有好,快搞比慢搞好。” 二十多年前,中国法治刚刚起步,立法工作量很大,经验不足,人手不够,因此,邓小平提出“成熟一条,制定一条”,“粗一点,逐步完善”,“有比没有好,快搞比慢搞好”的立法指导思想,是适合当时实际情况的。
目前,我国立法环境发生了显著的改变,积累了丰富的立法经验,专家在立法中的作用大大增强,立法工作取得了重大的发展,制定了大量的法律法规,初步形成了以宪法为核心的社会主义法律体系,国家政治生活.经济生活和社会生活等方面已基本上有法可依。但同时,我们必须看到立法中存在的问题与不足。首先,在“有比没有好,快搞比慢搞好”的立法思想指导下,立法者偏重法律数量忽视法律质量,造成法律泛滥,质量低劣。立法中部门利益、地方利益倾向明显。立法甚至成为少数人谋取不正当利益的手段。“在过去一段时间,立法工作中自觉或者不自觉地存在迁就和照顾部门和地方既得利益的现象。在起草法规或者制定司法解释、规章和地方性法规的过程中,一些部门和地方不适当地强化本部门和地方的权利,各部门之间、各地方之间争管辖权、审批权、发证权、收费权、处罚权。” 有些法律法规及司法解释,严重侵犯人权,至今没有废止。其次,在“成熟一条,制定一条”立法思想指导下,立法者注重调整已发生或正在发生的社会关系,将急需调整的社会关系制定为法律,立法只是消极地反映社会现实,而不是对社会关系的主动干预。因此,立法往往缺乏超前性,造成法律修改、变动频繁,缺乏应有的稳定性和连续性。最后,在“粗一点,逐步完善”的立法指导思想下,立法者所制定的法律往往很抽象、很原则,缺乏可操作性。面对这些问题,我们必须切实转变立法思想,大力加强立法工作。(1)正确认识法律数量和质量的关系,从主要依靠提高法律数量转变到提高法律质量来完善法制的轨道上来。立法不求“快搞”,而是务求有质量。法制完备也并不意味着法律越多越好。塔西佗指出:“国家愈糟,法网愈密” 。就是说,法律愈来愈繁杂,国家也就愈来愈腐败。无法可依不是法治,法律泛滥也不是法治。“法律泛滥不仅会贬低法律的价值,而且还败坏法律的质量” 。关键并不在于法律的数量,而在于法律的质量。(2)要转变“立法宜粗不宜细”的立法思想,坚持立法力求严密细致的原则,注重法律的可操作性。(3)要转变“成熟一个制定一个”的立法思想,从全局出发,有步骤.有规划.有预见地开展立法工作,使法律体系的发展与社会发展的客观实际相适应。
(二) 严格依法办事,树立宪法和法律极大的权威
有了完备的社会主义法律体系,并不会因此而自然而然地实现法治。“徒法不足以自行”。如果宪法和法律得不到切实有效的遵行,无异于一纸空文。博登海默指出,法律体系的全部意义不仅仅在于制订和颁布良好的、科学的法律,还在于被切实执行。邓小平领导制定的1982年宪法明确规定:一切国家机关,武装力量、各政党、各社会团体、企事业组织和公民都必须遵守宪法和法律,对一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。由于种种因素的影响,宪法和法律还没有树立起至上的权威,在实际生活中,有法不依、执法不严、违法不究的现象还十分严重。为此,邓小平多次要求全党同志和全体干部都要按照宪法、法律、法令办事,学会使用法律武器,遵循社会主义法制的原则处理各种问题。
一方面,党必须在宪法和法律范围内活动。
政党政治是现代政治的基本特征。在西方竞争性政党体制下,执政党若有法不依、滥用权力、专横腐败,必然会招致选民的抛弃。执政党犯了重大错误,绝对不能由人民来“交学费”,而必须自己承担——下台。政党之间的竞争迫使执政党奉公守法,兢兢业业,忠诚地为百姓谋福利。在中国,共产党处于长期执政的地位,其执政地位几乎不受任何外来的挑战和影响。长期执政可能使某些党员产生骄傲自满思想,不求进步思想,缺乏开拓进取和危机意识,并可能犯大错误。邓小平指出:“在中国来说,谁有资格犯大错误?就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此,我们党应该特别警惕。” 政党和人一样,都会犯错误;执政党如果不受到监督和制约,更容易犯大错误。犯了错误的政党,尤其是执政党,都有可能自己纠正错误,但要付出的代价会很沉重。譬如,“我们党所犯的错误都是依靠自己的力量纠正的”,但是众所周知,这种纠正多么的痛苦,代价是多么的沉重!为此,必须加强对共产党的监督和制约,监督党严格地在宪法和法律范围内活动。宪法和法律是党领导人民制定的,但这并不意味着党享有凌驾于宪法和法律之上的特权。在法律面前,党同其他政党、团体、组织一样,都必须在宪法和法律范围内活动。党自觉地遵守宪法和法律,严格依法办事,对维护宪法和法律的权威具有非常重要的作用。
另一方面,各级政府必须依法行政。
建立法治国家最直接的目的就是规范和限制政府权力。在人治国家中,民众必须守法,政府可以不守法。在法治国家中,民众应当守法,但政府必须首先守法。由于行政在整个国家活动中所占比重最大、涉及范围最广、机构及其工作人员数量也最多,不管是对整个经济建设还是对社会发展、人民切身利益的影响都最大,而且发生的作用往往也最直接,所以政府机关能否依法行政在很大程度上决定着整个国家法治状态的好坏。只有政府守法,才能最终实现法治国家。
依法行政要求各级国家机关及其工作人员必须严格遵守宪法和法律,不得超越职权、滥用职权。对于其违法行政行为,必须承担相应的行政责任。邓小平指出,党和国家的各级机关中,“一个很大的问题就是无人负责。名曰集体负责,实际上等于无人负责。一项工作布置之后,无人过问,结果好坏,谁也不管。所以急需建立严格的责任制。” 建立严格的责任制,有利于纠正行政机关长期以来形成的有权无责现象,强化行政机关依法行政的责任和意识,提高行政效率。
(三)加强法制教育,增强全民的法制观念
法治社会的形成和发展,不仅意味着法律向社会结构的各个方面和层次的扩张和渗透,而且意味着法律是人们生存和发展的必备知识和技能,是人们用于创造新型社会的重要手段,是人们生活中不可或缺的重要组成部分。
长期以来,在我国政界学人的观念中,法被视为统治阶级意志的体现,是专政的工具。应当明确,这种看法是片面的,是与法治相冲突的。法律体现为统治阶级的意志意味着,法律必须屈从于统治阶级的权力,成为权力的附庸和奴婢。统治者因此可以一言立法、一言废法,言出法随。正如邓小平所指出的:“往往把领导人的话当做‘法’,不赞成领导人的话叫做‘违法’,领导人的话改变了,‘法’也就跟着改变。” 这极不利于维护法律的稳定性、连续性和权威性,还容易导致立法者利用法律谋取不正当利益、排斥异己、实行专横的统治。同时,老百姓也会因此认为,法是统治阶级意志的体现,并没有体现我的意志;法是用来镇压敌人的,与我无关,从而对法产生对立和抵触情绪,法律意识淡薄,难以正确地运用法律来维护自己的权利,更不可能产生良好的守法和护法意识,由此导致法律的权威性大打折扣,法律在国家政治生活、经济生活及社会生活中的影响力大大削弱。
增强全体公民的法律意识和法制观念,是实现法治的一项基础性工程。美国著名法哲学家和法律史家伯尔曼指出,“确保遵从规则的因素如信任、公正、可靠性的归属感,远比强制力更为重要。法律只在受到信任,并且因而并不要求强力制裁的时候,才是有效的,依法统治者无须处处都仰赖警察。……总之,真正能阻止犯罪的乃是守法的传统,这种传统又植根于一种深切而热烈的信念之中,那就是,法律不仅是世俗政策的工具,而且还是生活终极目的和意义的一部分。” 强制并不能迫使少数人心甘情愿地服法,一味依赖于暴力往往不能取得预期的效果。民不畏死,奈何以死畏之?因此,必须通过对人民进行系统的法律知识宣传教育,培养他们的法律意识。法律意识是人们观念、情感、心理态度和评价等综合而成的思想体系。主要包括权利意识、契约意识、参与意识、诉讼意识等,其核心是对法律的认同、信仰、忠诚和感情。法律意识主要通过阿尔都塞所称的“意识形态”的国家机器对人民进行意识形态教化而树立起来的。教会、家庭、工会、大众传媒等承担起了重要职责。通过意识形态教化,使广大人民充分认识到法律是人民权利的宣言书,国家一发权力属于人民,权力是为权利而存在,法不禁止都是自由的等等,从而激发起对法律的感情,自觉地遵守法律并维护法律的权威和尊严。可以说,如果没有现代法律观念,没有公民对法律的普遍信仰,公民的守法精神和良好的法治氛围就不能形成,法治就不可能实现。
邓小平指出:“我们国家缺少执法和守法的传统,从党的十一届三中全会以后就开始抓法制,没有法制不行。法制观念与人们的文化素质有关。现在这么多青年人犯罪,无法无天,没有顾忌,一个原因是文化素质太低。所以,加强法制重要的是进行教育,根本问题是教育人。法制教育要从娃娃开始,小学、中学都要进行这个教育,社会上也要进行这个教育。” 通过坚持不懈地进行法制教育和法律宣传,使人人知法,懂法,树立正确的法律价值观,“真正使人人懂得法律,使越来越多的人不仅不犯法,而且能积极维护法律。”
一代人有一代人特定的时代环境。任何伟大人物的思想及实践都是历史的产物,都同时代特征紧密相关,都打上了很深的时代烙印。马克思、恩格斯没有超越他们的时代,列宁、斯大林没有超越他们的时代,毛泽东没有超越所处的时代,邓小平也同样没有超越他所处的时代。邓小平曾强调指出:“绝对不能要求马克思为解决他去世之后上百年、几百年所产生的问题提供现成的答案。列宁同样也不能承担为他去世以后五十年、一百年所产生的问题提供现成答案的任务。” 我们也绝不能要求邓小平解决中国法治进程中所出现的所有问题。邓小平开创了法高于我、法治高于人治的新风尚,引领我们走向法治国家,但这仅仅是一个开端。中国法治之路,漫漫而修远,我辈仍须加倍努力。


作者单位:重庆市北碚区检察院
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二00四年八月


参考文献