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国土资源部


国土资源部关于加强市县乡级土地利用总体规划成果核查工作的通知

国土资发〔2010〕8号


各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、规划和国土资源管理局），各派驻地方的国家土地督察局：
随着省级土地利用总体规划陆续经国务院批准实施，各地正着手进行市、县、乡级土地利用总体规划的审查报批工作。大多数地方在规划修编和成果审查中，严格按照《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号，以下简称“指导意见”）的有关规定，落实上级规划确定的各类用地控制指标和空间布局要求，做到图数一致，确保成果质量。但是，也有个别地方未能严格把握有关规定，有的随意调整基本农田，以劣顶优;有的以村庄缩并为名，变相扩大建设用地规模;有的规划图数不一致，甚至弄虚作假，造成控制指标不落实。市、县、乡级土地利用总体规划是实施土地用途管制的基础性规划，规划质量的好坏直接关系到最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度能否落到实处。为了进一步从严要求，扎实做好市、县、乡级土地利用总体规划成果审核工作，现就有关要求通知如下：

一、严格履行核查职责

省级国土资源管理部门要切实加强对市、县、乡级土地利用总体规划修编的指导和监督，从严掌握成果质量要求，及时纠正存在的问题。要严格规划编制单位的资质管理，加强对规划编制人员的培训。规划成果报省级人民政府审批前，省级国土资源管理部门必须组织专家进行论证，重点对规划基数转换是否符合要求、建设用地控制规模和耕地保有量目标是否落实、基本农田是否做到数量不减少和质量有提高、补充耕地任务是否落实、规划图数是否一致等进行评审。要充分利用第二次全国土地调查成果，必要时进行实地核查，确保规划数据、图件与实地相一致，经论证和评审通过的规划成果方可正式报批。规划成果正式呈报后，省级国土资源管理部门要会同有关部门进行审查，重点对论证和审查意见的落实情况进行复核，经复核确认意见落实的方可批复实施。对依法授权设区的市级人民政府审批的乡（镇）土地利用总体规划，规划成果须报省级国土资源管理部门备案，省级国土资源管理部门要认真审核，并组织实地抽查，抽查面不低于10％。

市、县国土资源管理部门在组织市、县、乡级土地利用总体规划修编中，要严格遵循下级规划服从上级规划的原则，层层落实各项规划控制指标，确保下一级规划中的建设用地总量不超过上一级规划确定的控制规模，耕地保有量和基本农田保护面积不低于上一级规划确定的保护目标，土地利用结构和布局调整合理。建立规划成果质量控制制度。对规划成果质量进行评价，重点对建设用地拆旧建新和基本农田数量、布局调整与质量等别变化情况进行分析，作为规划说明的重要内容随规划成果一并上报。强化规划修编各环节的责任，明确责任单位和责任人，规划成果在编制、论证、审核和签发等环节须由责任单位和责任人正式签章和签署意见。对依法授权设区的市级人民政府审批乡（镇）土地利用总体规划的，市级国土资源管理部门要参照其他各级土地利用总体规划修编成果核查要求，认真组织论证和审查规划修编成果，确保质量。

市、县、乡级土地利用总体规划修编成果批准后一个月内，须将规划成果和批准文件报送派驻地方的国家土地督察局备案。派驻地方的国家土地督察局要按照有关规定进行审核，对存在问题的及时提出改正或整改意见，并抄报部。部将依据“指导意见”及规划制图规范要求，开发市、县、乡三级规划成果核查软件，发送省级国土资源管理部门和派驻地方的国家土地督察局使用，以提高核查工作质量和效率。

各地要结合规划修编，按照国家统一标准和要求，以第二次全国土地调查数据库为基础，建立规划数据库，完善土地管理统一监管平台。

二、严格执行核查标准

市、县、乡级土地利用总体规划修编成果核查，应结合各级规划的功能要求，突出重点，严格执行核查标准。

（一）市级土地利用总体规划修编成果应当确保：中心城区允许建设区图上量算面积与规划确定的城市建设用地规模一致；中心城区有条件建设区图上量算面积与经核定的有条件建设区规模一致；市域依比例尺上图的城乡建设用地规模图上量算面积，及其与未上图和不依比例尺上图的城乡建设用地规模之和，与规划确定的城乡建设用地控制指标一致；市域城镇村发展区的城镇允许建设范围和独立工矿区图上量算面积之和，小于城镇工矿用地控制指标；基本农田集中区内标注的基本农田，与集中区外的基本农田和未上图的基本农田规模之和，不低于规划确定的基本农田保护面积指标。

（二）县、乡级土地利用总体规划修编成果应当确保：各类土地用途区面积与相应用地调控指标相衔接；依比例尺上图的建设用地规模图上量算面积，及其与未上图和不依比例尺上图的建设用地规模之和，与规划确定的建设用地控制指标一致；依比例尺上图的城镇允许建设区范围和独立工矿区图上量算面积，不大于城镇工矿用地控制指标；涉及调整基本农田保护区的，调整后基本农田保护面积不低于上一级规划下达的基本农田保护面积指标，平均质量等别高于调整前的平均质量等别，或调整部分的质量等别有所提高；设置有城乡建设用地增减挂钩项目区的，拆旧区与建新区合计，建设用地总规模不增加、耕地和基本农田面积不减少，质量等别有所提高。县级土地利用总体规划修编成果还应当确保中心城镇允许建设区图上量算面积与规划确定的城镇建设用地规模一致，中心城镇有条件建设区图上量算面积与经核定的有条件建设区规模一致。

（三）市、县、乡级土地利用总体规划修编中，根据规划管理需要进行土地规划分类和基数转换的，应确保辖区内土地总面积以及农用地、建设用地、未利用地面积转换前后一致，规划基期分类面积数据与图上量算面积一致。

三、严肃核查责任追究

土地利用总体规划编制是各级国土资源管理部门的法定职责，责任重大。负责规划编制、论证和审查各环节的单位和负责人，必须依法行政、按章办事，不得以任何理由擅自修改规划资料和数据，不得强令或者授意规划修编人员篡改规划资料和数据。省级国土资源管理部门要对辖区内规划修编的总体质量和本部门审查通过的地方各级规划修编成果质量负责，严肃查处地方规划修编中存在的违法违规行为，遇有本部门无法处理的问题要及时向部和所在省级人民政府报告。市级和县级国土资源管理部门要依各自职能对市、县、乡级规划修编成果的合法性和真实性负责。承担规划修编的单位和人员应自觉遵守法律法规，恪守职业道德，切实提高规划成果质量，并对规划成果数据、图件与实地的一致性负责。

部将组织检查组，对经批准的市、县、乡级土地利用总体规划修编成果进行抽查，严肃查处规划修编中的各种违法违规行为。对地方各级国土资源管理部门审核把关不严，造成成果数据不实的，将追究责任，并予以通报；对存在基本农田以劣顶优、重要规划指标弄虚作假等问题严重的地区要公开查处，取消所在省份土地规划优秀成果评选资格，并核减年度土地利用计划指标；对规划修编单位和人员擅自修改规划资料和数据，参与弄虚作假的，取消单位和有关人员土地规划编制资质。派驻地方的国家土地督察局要结合“双保行动”的深入开展，将规划修编成果审核作为近期土地督察的重点，对发现的问题，要及时督促纠正或整改。



二○一○年一月十三日




从本案看“揭开公司面纱”制度在司法实践中的运用

李居鹏


【摘 要】“揭开公司面纱”，又称“刺破公司面纱”或“公司法人人格否认”，是指当公司背后的具有实际支配权的股东和其他人滥用公司的独立人格，损害公司债权人和社会公共利益，法院将抛开公司的独立人格，将公司的行为视为隐蔽在公司背后的实际支配公司的股东或其他人的行为，使其承担相应的法律责任。引入“揭开公司面纱”制度，并不是对公司人格独立和公司有限责任的否认，而是在坚持公司人格独立和公司有限责任制度的前提下，从公平和正义角度出发，为了确保债权人利益和社会整体利益而设计的补偿性法律原则。

一、案情简介

　　2000年华邦公司向中达公司购买电池价值665万元，中达公司按约履行交货义务后，华邦公司却迟迟未能付款。于是中达公司向法院提起诉讼，2001年南京中院判决华邦公司支付中达公司货款665万元及逾期付款违约金等。但判决生效后华邦公司并无财产可供执行。
　　2004年中达公司通过调取华邦公司工商登记资料发现，华邦公司财务报表实收资本一栏一直显示为零，且2004年7月7日，南京市工商局因此下达处罚决定书吊销了华邦公司的企业法人营业执照。于是2005年5月，中达公司以华邦公司的四位股东姬凤歧、周志谟、谢静凯、乐霏震为被告，向南京中院提起诉讼，要求四位股东在各自认缴出资范围内对华邦公司所欠中达公司的债务就华邦公司的财产不足以清偿其债务的部分向中达公司承担连带清偿责任。
　　法院认为，由于华邦公司的四位出资人对华邦公司未能出资到位，致使华邦公司实际资本达不到法定最低限额，由此华邦公司应不具备法人资格，为保护债权人利益，维护交易安全，作为出资人的姬凤歧、周志谟、谢静凯、乐霏震应承担相应虚假出资的法律责任。姬凤歧、周志谟、谢静凯、乐霏震在华邦公司的资产不足以清偿其债务时，应连带承担相应的清偿责任。故判决支持了中达公司的诉讼请求。

二、“揭开公司面纱”制度的产生及其内涵

　　法律赋予公司独立的法人身份，并给予股东享受有限责任的权利，目的是鼓励社会公众踊跃投资，并充分利用和发挥公司组织形式的优势，为自身寻求利益最大化，同时又不能损害公司的债权人及社会利益。但是股东往往利用其优势地位，滥用公司独立人格及有限责任，损害债权人及社会公共利益。针对这种状况，西方国家创制了一种保持公司法人人格制度的本质而又突破该制度限制的措施——“揭开公司面纱”。
　　“揭开公司面纱”，又称“刺破公司面纱”或“公司法人人格否认”，是指当公司背后的具有实际支配权的股东和其他人滥用公司的独立人格，损害公司债权人和社会公共利益，法院将抛开公司的独立人格，将公司的行为视为隐蔽在公司背后实际支配公司的股东或其他人的行为，使其承担相应的法律责任。
最新的《中华人民共和国公司法》第二十条第三款规定：“公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。”这是将公司人格否定制度或揭开公司面纱规则引入我国法律的重要体现，无疑对我国民事立法和民商事审判具有重要影响。
　　引入“揭开公司面纱”制度，并不是对公司人格独立和公司有限责任的否认，而是在坚持公司人格独立和公司有限责任制度的前提下，从公平和正义角度出发，为了确保债权人利益和社会整体利益而设计的补偿性法律原则。正如美国桑伯恩法官（Sanborn）所说的那样：“一般而言，公司应该被看作法人而具有独立的人格，除非有足够的相反的理由出现；然而公司为法人的特性如被作为损害公共利益、使非法行为合法化、保护欺诈或为犯罪抗辩的工具，那么，法律上则应将公司视为无权利能力的数人组合体。” 实际上人格被否认的公司已是一个空壳或伪装，其已丧失了具有独立人格的前提和条件。而“揭开公司面纱”正是对这一状态的确认和揭示。它从本质上捍卫了公司有限责任制度，维护其存在的合理性与合法性。

三、“揭开公司面纱”的行为要件——股东滥用公司独立人格

　　我国在上世纪80年代建立现代法人制度，股东滥用公司独立人格的行为不久便随之出现，且有愈演愈烈的态势。如注册资金制度虽然在法律条文中有明确的规定，但虚假注册的状况屡有发生；企业抽逃资金的行为虽为法律所明文禁止，实际中空壳公司屡见不鲜，这些滥用公司法人人格的行为已严重地破坏了我国公司法人制度，法官应该考虑在此种情形下适用“揭开公司面纱”。我国当前经济领域中滥用公司独立人格的行为主要有以下几种表现形式，这些也是适用“揭开公司面纱”的行为要件：

1、公司在设立时资金显著不足

　　公司在成立时，就应有足够的无抵押负担的资产以承担公司将来的正常债务。债权人根据公司资信情况预测交易风险。如若公司在成立时资金就显著不足会使债权人承担过大的交易风险，而股东却享有投资者的权益免除应承担的风险及不良后果。基于权利与义务相对应，利益与风险相一致的原则，法院就有必要“揭开公司面纱”。
　　本文所提到的案例就属于此种类型。华邦公司股东滥用公司独立人格的行为表现为未将其认缴的投资实际注入华邦公司，股东的投资根本就没有到位，导致其债权人中达电通股份有限公司的债权不能得到有效的清偿。为保护债权人利益，维护交易安全，作为出资人的姬凤歧、周志谟、谢静凯、乐霏震应在华邦公司的资产不足以清偿其债务时，应连带承担相应的清偿责任。这就是“揭开公司的面纱”制度在本案中的具体应用。

2、公司人格形骸化

　　公司人格形骸化实质上是指公司与股东完全混同，使公司成为股东的或另一个公司的另一个自我，或成为其代理机构和工具，以至于形成股东即公司、公司即股东的情况，主要表现为公司与股东在人格、财产、业务上的混同。在现实中往往表现为股东未对公司财产与个人财产作明确区分，公司资金用于个人开支或者个人资金用于公司开支而没有入帐；公司没有保留完整的财务记录。在集团公司中，母公司与子公司之间的财产利益相混同以致难以区分；子公司的地位降至为母公司的“化身”，并且此时承认母子公司各为不同法律主体只会使欺诈合法或导致不公正结果。这种情况下往往也会导致法院“揭开公司面纱”：

（1）人格混同

　　人格混同是指某公司与其成员之间，及其公司与其他公司之间没有严格的分别。目前我国公司制度中一套人马、两块牌子，名为公司实为个人等现象屡见不鲜。这些现象都属于人格混同的情况。在我国现实生活中人格混同主要有如下几种：1、一人成立数家公司，各个公司表面上是彼此独立的，实际上在财产利益，盈余分配等方面形成为一体，且各个公司的经营决策等权利均由该投资者所掌握。2、相互投资引起的人格混同。3、因为母公司和子公司之间的相互控制关系而引起的人格混同。

（2）财产混合

　　所谓财产混合是指公司的财产不能与该公司的成员及其他公司的财产作清楚的区分。公司的财产与其成员和其他公司的财产的分离是有限责任存在的基础。因为只有在财产分离的情况下，公司才能以自己的财产独立地对其债务负责。许多国家的法律为保证公司具有足够的资产清偿债务，都规定了资本维持原则，要求公司应有独立的公司财产，并要求其与股东的财产具有明确的区分。如果财产发生混合，则不仅难以实行有限责任，而且也极容易使一些不法行为人借此隐匿财产，非法转移财产、逃避债务和责任，也会使某些股东非法侵吞公司财产。
　　财产混同也可能是利益的一体化，即公司的盈利与股东的收益之间没有区别，公司的盈利可以随意转化为公司成员的个人财产，或者转化为另一个公司的财产，而公司的负债则为公司的债务。这种情况已表明公司并没有自己的独立财产。

（3）业务混同

　　业务混同在公司与股东之间特别是公司集团内部各公司之间比较常见。例如,公司与股东或不同公司之间从事相同的业务活动;具体交易行为不单独进行,而是受同一控制股东或同一董事会指挥、支配、组织;公司集团内部实施大量的交易活动,交易行为、交易方式、交易价格等都以母公司或公司集团的整体利益的需要为准,根本无独立、自由竞争可言,资金也因此在公司之间随意流动;公司对业务活动无真实记录或连续记录等。以上种种足以使公司与股东之间或母子公司、姐妹公司之间在外观上几乎丧失了独立性。

3、脱壳经营

　　所谓“脱壳经营”是指企业经营陷入困境时，原企业主要人、财、物与原亏损企业脱钩另行组成新的企业法人进行独立经营，原企业债务新企业不承担，也即新设企业脱掉亏损企业这个“壳”而独立经营的一种企业运行方式。实践中主要有以下几种脱壳经营方式：