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城市管理领域相对集中行使行政处罚权之合理性的新视角

刘建昆


“公物警察权”学理上早已有之，但是“城市管理领域相对集中行使行政处罚权，其本质是城市公物警察权的相对集中”这一论断，到目前为止的资料，尚可以认为本人是第一个指出来的。

相对集中行政处罚权在城市管理领域推行以来，一直是叫好声和质疑声相交织。赞成者多从体制改革、民主政治等诸多方面加以论证。而反对者则从其合法性和效益、效果出发，甚至要叫停相对集中执法。这些观点虽然不能说是三纸无驴，离题万里，起码是没有抓住这一制度的本质合理性。

警察国家向福利国家、给付国家的转型，导致政府越来越倾向于以行政给付手段为人民服务，公物即是其中一种。至少是目前，其中由行政机关提供和管理的公物还占很大一部分，而且地位日益重要。向在我看来，城市管理领域的相对集中执法，是其物质基础就是城市中公物（含，但是不限于公共设施）的相对集中。而这些公物上天然附随的公物警察权，在性质上相同，在执法程序上相近，但由于立法时的不尽科学，分散授予不同机关。在城市中相对集中这些公物警察权，一定程度上正是对这些不科学立法的纠正。

当前城市公物警察权的相对集中存在者几种复杂情形：一是刚才提到立法分配时的分散和不科学；二是一种公物存在多种公物警察权的竞合，甚至其他警察权与公物警察权竞合；三是存在其他行政权与公物警察权的竞合；四是部分城市公物警察权还并没有集中到执法局；五是《治安管理处罚法》给公安机关保留了一部分公物警察权，主要是兜底性的和拘留的情况；第六，也是最重要的一点是，我国对于公物的特别使用许可制度尚没有成熟研究和建立，这导致很多以“未经许可”或者“擅自”为构成要件的处罚范围极度夸大，导致缺乏可执行性。

也许相对集中制度的设计者进行制度设计的时候并没有明确意识到这些。但是为什么相对集中执法首先会在城市管理领域得以推行呢？这一问题足以发人深省。要研究公物警察权，尤其是研究城市公物警察权，特别是城管相对集中来的城市公物警察权，必须对实证法进行一定的分析，然后发现，所有法规一一贯之客体，仍然是城市行政公物。


对外贸易经济合作部


关于外商投资企业申领进出口许可证的实施办法

1987年1月24日，对外经济贸易部

第一条 为了简化办理进出口许可证手续，便于外商投资企业开展业务，根据《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》和《国务院关于鼓励外商投资的规定》，特制定本办法。
第二条 外商投资企业外国投资者作为投资而进口的设备和物料，属于实行进口许可证管理的商品，凭批准的该企业的进口设备和物料清单领取进口许可证；不属于实行进口许可证的管理的商品，海关凭原批准该企业的进口设备、物料清单验放。
第三条 外商投资企业为生产出口产品所需进口（包括实行进口许可证管理的）机械设备、生产用车辆（指运输用货车、特种车和客货两用车）、原材料、燃料、散件、零部件、元器件、配套件，免领进口许可证，由海关实行监管，凭批准成立企业的文件、合同或进出口合同验放。上述进口机械设备、生产用车辆、料、件，只限本企业生产自用，不得在国内转让出售；其进口料、件或用进口料、件所生产的产品，因特殊情况转为内销，应按本办法第四条规定补办进口手续。
第四条 外商投资企业在批准的经营范围内，为生产内销产品和国内经营业务所需进口的机械设备、生产用车辆、原材料、燃料、散件、零部件、元器件、配套件，其中属于实行进口许可证管理的商品，凭确认的企业进口计划，每半年申领一次进口许可证；不属于实行进口许可证管理的商品，海关凭批准成立企业的文件、合同验放。
第五条 外商投资企业进口本企业自用的、数量合理的非生产物品，其中属于实行进口许可证管理的商品，由省级对外经济贸易部门核发进口许可证。
第六条 外商投资企业出口本企业生产的产品，其中属于实行出口许可证管理的商品，凭企业年度出口计划每半年申领一次出口许可证。
第七条 外商投资企业在本企业经营范围内出口本企业生产的、不属于出口许可证管理的商品，海关凭出口合同等有关证件验放。
第八条 外商投资企业经批准为解决外汇收支平衡，出口非本企业生产的产品，凡属于实行出口许可证的商品，凭批准文件申领出口许可证；不属于出口许可证管理的商品，海关凭出口合同等有关证件验放。
第九条 外商投资企业申领进出口许可证，均按对外经济贸易部公布的分级管理发证的品种，分别向有关发证机关申请办理。
第十条 本办法自公布之日起施行。